수려한 제천 산들의 수난시대
‘자연치유도시’를 표방하는 충북 제천시는 매년 관광객만 수백만 명이 방문한다. 제천은 아름다운 경치를 자랑하는 도시로서 특히 의림지, 박달재, 월악산 등 ‘제천 10경’이 널리 알려졌다. 그런데 최근 몇 년 사이 무리하게 산을 깎아 택지를 조성해 집을 짓거나 태양광 시설을 설치하는 등 지역 곳곳에서 난개발이 성행해 큰 우려를 낳고 있다. 제천시 난개발 실태를 파악하기 위해 <단비뉴스> 취재팀은 지난 4월 21일부터 약 한 달여에 걸쳐 제천시 곳곳을 다니며 취재했다.
“요즘 저렇게 산 깎아낸 곳이 많아. 볼 때마다 안타깝지. 제천의 자랑 중 하나가 좋은 경관인데 솟아 있는 나무를 다 깎아버리니…”
▲ 5월 5일 제천시 신백동 동중학교 근처 한 마을 입구에 ‘부동산 매매’라고 적힌 안내문이 붙어 있다. ⓒ 박성준
지난 5월 5일 제천시 신백동 동중학교 인근에서 만난 이동하(66) 씨는 안타까움을 나타냈다. 동중학교에서 서당골 방향으로 522번 도로를 타고 가다 왼쪽 마을 입구에 들어서자 ‘부동산 매매’라고 적힌 안내문이 눈에 띄었다. 좁은 산길을 따라 올라가니 수천 그루 나무는 온데간데없고 9900여㎡(3000평) 크기 부지가 조성돼 있었다. 가장자리 비탈진 곳에는 베어낸 나무와 쓰레기 등 폐기물이 나뒹굴었다.
▲ 1년 넘도록 공사가 진행되지 않은 채 방치된 산지. ⓒ 박성준
약 3년 전 주차장 용도로 산지전용 허가가 났지만 공사비 문제 등으로 1년 넘게 공사가 중단됐다. 이곳 마을에서 태어나 지금까지 살고 있다는 김육한(59) 씨는 “평생 같이 자라온 산을 깎아내는 거 보면 마음이 안 좋다”며 한숨을 쉬었다.
“(개발 관련해) 주민들 다 불만이 있습니다. 나무 깎아 놓고 저대로 내버려 두니 평소에는 먼지 날리고 비 오면 집 안까지 흙이 쓸려내려 옵니다. 작년 장마 땐 흙이 보일러실까지 밀려 들어와 아직도 완전히 복구되지 않았어요.”
허울뿐인 국토계획법, 관리 안 되는 ‘관리지역’
정부는 2003년 비도시지역 난개발 문제가 심각해지자 국토이용계획 체계를 전면 개편했다. 개편한 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법)’은 난개발 원인이 된 준도시지역과 준농림지역을 ‘관리지역’으로 통합했다. 비도시지역의 소규모 난개발을 막기 위해서였다. 그러나 의도와 달리 관리지역은 난개발의 온상지가 됐다.
국토계획법은 토지를 용도에 따라 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역으로 나눈다. 용도 지역은 건폐율과 용적률, 건축물의 종류 등에서 차이가 있다. 도시지역은 주거·상업·공업·녹지지역으로, 관리지역은 보전관리·생산관리·계획관리 지역으로 구분한다. 관리지역은 명확한 목적을 갖는 도시지역·농림지역·자연환경보전지역 간의 완충지역인데 보전을 목적으로 하면서도 개발의 목적도 가진 중간 성격의 용도 지역이다.
관리지역으로 지정된 경우 지역에 따라 필요한 보전조처를 하거나 개발이 필요한 지역에는 계획적인 이용과 개발을 도모해야 한다. 관리지역 중에서도 계획관리지역은 개발을 염두에 둔 지역이다. 계획관리지역은 도시지역으로 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적 이용∙개발을 하려는 지역으로서 계획적∙체계적 관리가 필요한 지역을 말한다.
계획관리지역의 건폐율은 40%로 보전·생산관리지역의 2배이고, 용적률도 100% 이하로 60~80% 이하인 보전관리·생산관리지역보다 관대하다. 지방자치단체가 조례를 통해 정하는 건축물 제한에서도 계획관리지역은 보전·생산관리지역과 달리 네거티브 방식으로 규제하고 있다. 네거티브 방식 규제는 ‘건축할 수 없는 건축물’을 빼고 모두 지을 수 있다는 뜻이다. 규제가 상대적으로 적은 계획관리지역은 난개발에 취약할 수밖에 없다.
2018년 국토연구원이 발행한 ‘국토정책 브리프’는 토지이용 관리체계의 문제점으로 비도시지역에 관한 공간관리 계획이 부족하고, 개발과 보전의 원칙이 불분명하며, 비도시지역 관리의 권한과 책임이 분산돼 있다고 지적했다. 비도시지역은 농업진흥지역이나 보전산지가 아니면 개발행위허가를 우선 적용하여 난개발의 원인이 된다.
‘브리프’에 따르면 1993년 이전까지 비도시지역에서 개발 가능한 용도지역은 전체 국토면적의 1.7%에 불과했지만, 1994년 준농림지역(26.8%)이 과다 지정된 뒤 2015년에는 관리지역이 25%에 이르렀다. 개발행위허가는 매년 증가했으며, 81.6%가 관리지역에서 일어났다. ‘2015 제천도시관리계획’에 따르면 제천시의 관리지역은 전체면적의 32.5%에 이른다. 계획관리지역은 11.4%다.
▲ 고명동 산 55-15 인근의 과거(왼쪽)와 현재(오른쪽). 과거에는 나무로 우거진 숲이었지만 개발 중인 지금은 숲이 거의 사라졌다. ⓒ 카카오맵, 네이버지도
산 깎아 개발 시작, 속도는 지지부진
단양로와 맞닿아 있는 제천시 고명동 산 55-15 근처는 계획관리지역에 속하는 임야 지역이다. 단양로를 따라 이동하다 보면 산을 깎은 상태로 방치된 현장을 볼 수 있다. 중장비를 세워두는 주기장과 창고를 건설하겠다며 허가를 받아 공사를 시작했지만, 현재는 중단했다. 나무가 있던 자리에 포크레인과 같은 중장비와 건축 폐기물이 있다. 지난 17일 취재팀 전화 인터뷰에서 제천시청 관계자는 “주기장이랑 창고로 허가를 받은 곳이지만 코로나19 이후 자금이 모자라 공사가 멈춰 있는 상황”이라고 말했다.
▲ 제천시 고명동 산 55-15 인근 지역은 창고와 주기장 건축을 목적으로 허가가 났다. 코로나19 이전에 허가가 났지만, 공사는 중단 상태이고 건축 폐기물 등이 현장에 방치돼 있다. ⓒ 김현주
세명대 정문 근처 세명공원 뒤편도 임야지역을 깎아 주택을 짓기 위한 개발이 진행되고 있다. 이 지역도 계획관리지역이지만 2년 전 허가를 받아 공사를 시작했다. 지자체는 임야지역의 경사도, 수목밀집도 등을 따져 허가를 내준다. 세명공원 뒤편은 경사도가 15~20도 정도이고 산사태정보도 3∙4등급 정도라 기준에 따라 개발허가가 났다. 하지만 지난해 여름 폭우 때 공사장 흙이 떠내려와 세명공원 일대를 뒤덮었다. 이 지역은 세명대 한의과대학 건물과 마주보고 있다. 한의과대학 본과 1학년 김한영 씨는 “다른 학생들과 공사 현장을 보면서 민둥산이라고 말한다”며 “보기에 좋지 않다”고 말했다.
▲ 세명공원 뒤편 개발 지역에서 세명대를 바라본 모습. 왼쪽 회색 건물이 세명대 한의과대학이다(위). 아래는 세명대 정문 인근을 개발하는 모습을 세명대에서 바라본 모습이다. 주변 우거진 산과 대비돼 민둥산이 눈에 띈다. ⓒ 김현주
한 번 훼손하면 되돌리기 어려운 산림
한번 파헤친 산은 복구가 어렵다. 제천시 대랑동 276 일대는 산림청이 태양광 난개발에 제동을 걸기 전에 개발됐다. 이곳에는 태양광 패널이 6만5000㎡에 걸쳐 설치돼 있다. 2017년 태양광 설치 목적으로 개발행위허가를 받았고 2018년에 공사를 마쳤다. 산의 나무를 깎고 태양광 패널을 설치했다.
▲ 제천시 대랑동 276 일대 2012년 위성사진(왼쪽). 2017년에는 산에 있는 나무를 거의 다 잘라내 휑한 모습으로 변했다(오른쪽). © 카카오맵
▲ 2021년 현재는 태양광 패널이 설치돼 있다. © 카카오맵
산림청은 2018년 12월 산지관리법 시행령을 개정해 보전산지 태양광 시설 설치를 금지했다. 산지에 태양광 시설을 설치하는 과정에서 벌목과 같은 산림 훼손이 발생한다는 문제가 제기됐기 때문이다. 이전까지는 보전산지에 태양광 시설을 설치할 수 있었다. 현행 산지관리법은 ‘신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법’에 따라 신재생에너지 설비 설치를 위한 산지전용은 허용하지만, 태양에너지 설비만은 예외로 두고 있다. 그러나 이미 개발된 산지는 복구할 수 없다.
제천시 대랑동 276은 잡종지로 분류돼 있다. 태양광 패널 설치 전까지 이 지역의 절반이 넘는 면적(3만9000㎡)은 임업용산지에 해당하는 보전산지였다. 2019년 6월 제천시는 ‘산지관리법’ 제6조에 따라 다른 용도로 전용된 보전산지에 관해 보전산지 지정을 해제한다고 고시했다. 이에 따라 이 구역은 임업용산지에서 준보전산지가 됐다. 준보전산지는 보전산지 외의 산지로, 특별한 경우를 제외하고는 산지전용에 관한 행위제한을 비교적 적게 받아, 주택이나 공장 등 개발용도로 이용할 수 있다. 국토계획법에 따르면 계획관리지역에 해당한다.
제천시 봉양읍 미당리 산70은 원래 하나의 산이었으나 택지분할로 10개로 쪼개졌다. 이 중 5곳(산70-2, 3, 7, 8, 10)은 산에 있던 나무를 모두 밀어버렸다. 작년에 봉양읍 미당리 산70-1은 주택 허가를 새로 받아 이곳의 나무들도 곧 없어질 가능성이 크다. 제천시 도시관리계획에 따르면 이곳도 계획관리지역이다.
봉양읍 미당리 산70-3과 70-10은 아직 허가가 나지 않았는데도 개발을 한 상태다. 불법 행위는 제천 인근 마을 주민이 민원 신고를 하면서 드러났다. 지난 18일 취재팀의 전화인터뷰에서 제천시청 담당자는 “우선 구두로 개발을 하지 말라고 전했다”며 “조치를 취할 예정”이라고 말했다.
▲ 제천시 봉양읍 미당리 산70 일대. 노란별과 초록별 지역은 개발행위허가를 받은 곳이고, 빨간별 지역은 개발행위허가 없이 파헤친 곳이다. © 카카오맵
빼어난 경치 훼손에 지역 주민은 ‘속앓이’
‘알미부락’이라고 불리는 두학동 5통 일대는 기존 마을 뒤편으로 공사가 한창 진행중이었다. 마을 초입에서부터 산을 깎고 멀쩡한 나무들을 벌목하는 공사가 진행중인 것을 볼 수 있었다. 취재진이 공사 현장으로 가까이 가자 컨테이너로 된 택지 분양 상담실이 있었다. 택지 분양을 홍보하는 현수막도 곳곳에 걸려 있었다.
▲ 알미부락 인근 개발지역에 자세한 내용의 분양 광고 현수막이 걸려있다. © 김계범
지난 5월 3일 전화인터뷰에서 이 마을에 거주하지만 익명을 요구한 ㄱ 씨는 “자연이 훼손되고 공기가 좋은데 저렇게 난개발을 막 해가지고 좋지 않다”며 “마을에서도 말이 많은데 동네에 있던 사람이 나가 살면서 개발을 한다고 그러니 심하게 얘기도 못 하고 속앓이만 한다”고 하소연했다. 그는 산을 사서 택지 분양을 해 외지인에게 분양하는 것이라며 “경치 좋고 공기 좋은 지역의 산을 깎아서 저렇게 해놓으니 지금 살던 사람만 피해를 본다”고 말했다.
두학동 5통 김용안(65) 통장은 “그 사람들은 분양해서 팔면 그만“이라며 ”피해는 고스란히 우리 주민들만 본다“고 말했다. 그는 ”수해 가능성이 높아지고 자연환경도 안 좋아졌다“며 ”마을 뒷산을 파헤쳐서 작년 여름에도 피해가 있었고 그 뒤에 소나무도 굵은 것이 엄청나게 많았는데 다 캐내 버렸다“고 말했다. 그는 “알미부락 지역 전체 군데군데 산마다 다 건드려놨다”며 난개발 문제의 심각성을 강조했다.
18일 전화인터뷰에서 제천시청 담당자는 두학동 1096-4 인근 지역에 관해 “처음에 주기장으로 허가가 들어왔는데 앞에 집들이 많다 보니 차량이 왔다갔다하면 시끄럽고 마을에 피해를 줄 거 같아서 야영장으로 용도변경해서 신청했다”며 “마을에 얼마 전에도 가고 서너 번 가서 주민들과 이야기해 봤는데 반대하는 말씀은 듣지 못했다”고 말했다. 지난해 수해에 따른 피해를 알고 있냐는 질문에 그는 “작년에는 공사하다가 배수를 제대로 안 한 것 같다”며 “이번에는 배수 작업 좀 제대로 해달라고 했고 그래서 밑으로 물이 안 흐르게 둑방을 쌓았다”고 답했다.
▲ 두학동 5통 인근 마을 주민들은 난개발에 따른 피해와 자연경관 훼손을 우려하고 있다. © 김계범
미흡한 제도, 실효성 없는 ‘경관법’
환경단체들은 난개발 원인이 미흡한 제도에 있다고 입을 모았다. 지자체가 너무 쉽게 개발허가를 낼 수 있다는 것이다. 18일 전화 인터뷰에서 환경안전건강연구소 김정수 소장은 “난개발은 경관과 더불어 산림의 많은 기능을 파괴한다”며 “막을 수 있는 규정이 제대로 갖춰져 있지 않아 난개발이 계속 발생하는 것”이라고 말했다.
환경운동가로 활동하는 최병성 목사도 18일과 19일 전화 인터뷰에서 중앙정부 차원의 국토이용에 관한 정책이 미비하다고 문제를 지적했다. 그는 “지자체에만 맡겨 둘 게 아니라 국가 차원에서 분명한 지침이 나와야 한다”며 “큰 사업은 도에서 실시하지만 작은 개발들은 지자체에서 진행하다 보니 방치되는 부분이 많다”고 말했다. 최 목사는 “난개발은 전국적인 추세로 서울 집값이 비싸 지방으로 와서 전망 좋은 산을 깎아 개발하는 것”이라며 “제천 역시 둘러봤는데 심각한 상황”이라고 말했다.
경관법의 실효성이 떨어진다는 지적도 나온다. 경관법은 독자적으로 실행하기에는 법적 근거가 미흡하다는 것이다. 토지 개발에 규제가 필요할 때 이를 강제하기 위한 수단이 경관법에 규정돼 있지 않다. 최 목사는 “경관법은 개발법의 하위법이어서 사실상 있으나 마나 한 법”이라며 “경관법 자체에 경관을 보전할 수 있는 근거가 전혀 없다”고 설명했다.
경관법에는 국가 차원의 정책방향 제시와 정부의 선도적 역할이 명시돼 있지 않아 통합적 경관관리에 어려움이 있다는 목소리도 나온다. 18일 전화 인터뷰에서 충북환경운동연합 김다솜 활동가는 “많은 지방자치단체에서 경관법에 근거해 경관계획을 세우고 있으나 실행력에 한계가 있다”며 “경관법을 포함해 산지개발 경사도에 관한 규정을 강화하는 등 종합적인 변화가 필요하다”고 말했다.
▲ 충북 제천시와 단양군 경계에 있는 한 산은 시멘트의 원료인 석회석을 채굴하느라 산봉우리까지 깎여 나갔다. 제천∙단양 일대는 석회석 채굴을 위해 산을 훼손해왔지만 최근에는 전망 좋은 택지개발을 위해 산기슭을 마구 깎아내고 있다. ⓒ 박성준
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